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由SKYE岛公路桥上看92号文项目绩效付费机制 2017-12-14 15:46:53
1972年英国已经有香港红磡隧道的PPP案例,但直到1992年英国财政大臣拉蒙特才正式提出PFI(Private Finance Initiative)模式,这一模式即英国沿用至今的PPP模式。英国在20年多年的实践积累中形成了完善的制度、规范的程序及一致的合同,制度、规范和合同三方面的有序管理最终保证公共部门购买到最优的服务。而中国目前还尚未拥有一套完善的PPP机制,为学习借鉴英国成熟的PPP模式,本文选取英国SKYE岛公路桥PPP项目为参考对象,从该案例中的绩效管理角度出发来解析中国PPP项目绩效管理现状。1、英国案例:Skye Bridge为一条横跨Alsh湖的公路桥,是连接英国苏格兰著名旅游胜地Skye岛和苏格兰大陆的一个重要的交通基础设施。该设施是一个收费单跨混凝土拱桥,主跨长400米,总造价1460万英镑(仅限于民间投资的主桥部分,不包括政府对引桥部分支出的6百万英镑)。政府方业主为苏格兰政府发展部,项目公司SkyeBridge Ltd.由社会资本方经营,该项目公司负责对大桥进行投资和运营管理(此项目交易架构见下图)。blob.png 1 Skye Bridge 项目交易架构图整个项目从1986年开始规划设计到1992年开工,经过三年建设期后于1995年建成通车,同时特许经营期开始。在特许经营合同中,苏格兰政府发展部授权SkyeBridge Ltd.对Skye Bridge公路桥最多27年的特许经营权,在特许经营期内,SkyeBridge Ltd.对该公路桥进行运营收费并负责维护管理,同时为防止社会资本通过长时间的特许经营期获取暴利,合同中规定SkyeBridge Ltd 如累积实现2364万英镑的经营收入,则其特许经营期随即终止。该项目中苏格兰政府发展部对项目的绩效监督与管理分成两个阶段:第一阶段:开发合同阶段的施工监管在项目施工阶段,苏格兰政府发展部将该项目施工质量的监督管理权授予苏格兰高地理事会,理事会任命JMP 工程公司为该项目的质量监理,最终苏格兰高地理事会向苏格兰发展部定期提交质量报告,从而根源上避免社会资本方与工程监理相互勾结而导致的项目质量管控风险。第二阶段:特许合同阶段的服务监管 苏格兰发展部对特许合同阶段即运营期的服务监管是对SkyeBridge Ltd.项目公司进行收入状况监管,目的是为了确保项目公司收入一旦达到合同预期的水平,即立即结束SkyeBridge Ltd.的特许经营合同。同时SkyeBridge Ltd.要向苏格兰发展部提供年度收入预测报告,以及每季实际收费收入及交通流量信息。苏格兰发展部还要对收费设备和流量记录仪进行监测,对财务程序进行检查和审计,同时还派出工程师对桥梁保养维护状况进行定期检查。除定期管理监查外,苏格兰发展部对SkyeBridge Ltd.服务不力的惩罚措施也是相当严格。每年发展部要求SkyeBridge Ltd.公司支付25万英镑的维修履约保证金,如果服务不达标,发展部就没收保证金。在特许合同中还有规定,一旦Skye Bridge Ltd.财务状况严重恶化、服务严重失准并再也无法履行义务,则苏格兰发展部有权终止合同并将SkyeBridge Ltd.对大桥的控制权没收。2、中国现状2013年从中国的PPP项目绩效管理制度来看,中国尚未建立完善的PPP项目运营绩效机制来约束社会资本方,且当前参与PPP项目的社会资本方多为施工企业,而大部分的施工企业既不具备运营能力,也不愿意承担运营风险,他们主要通过施工获取利润,并希望施工结束后实现提早退出。同时,一些地方政府也更看重以“上项目”实现政绩目标,并不注重项目的后期运营。两方“一拍即合”,导致了部分项目“重建设、轻运营”的问题严重。针对PPP项目缺乏绩效管理的问题,2017年7月31日,财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌在京主持召开进一步推进PPP规范发展工作座谈会中指出各级财政部门在坚持规范发展的过程中,要守住“底线”,对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金”。随后2017年11月10号财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),该文件重新强调了PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念,提出政府付费与项目绩效考核挂钩、30%的建设成本需参与考核、以及政府付费的连续性和平滑安排要求,以此来推动PPP项目由重建设向重运营转变,确保项目长期稳定运营。3、借鉴及总结随着92号文的发布,我国对建立规范、完善的PPP项目绩效机制的需求就迫在眉睫,政府付费与绩效考核挂钩如何实施将成为下一阶段推动PPP模式合规、高效运用的重要需求。我国PPP项目可从以下几个方面借鉴英国Skye岛案例中的项目绩效管理经验:在项目设计期,政府方需对社会资本提交的设计稿件进行专业的二次审核,防止社会资本提交的项目设计不符合实际需求;在项目施工期,政府方可聘请第三方监理机构,对项目建设进行监测督查,避免社会资本方与其委托的工程监理机构产生利益勾结而导致的非系统性风险。为保证项目运营质量,可借鉴Skye岛项目的预算管理与保证金配套机制。项目公司每年向政府方提供项目预算报告,同时以一定比例的项目经营预算作为项目运营质量保证金提交政府,政府方在年末以项目预算执行和运营质量情况为考核依据退还或扣除保证金。为保证项目公共利益最大化,防止社会资本获取高额利润,PPP合同中可制定相应运营绩效考核和社会资本退出对赌协议条款,以特许经营期为最长经营时限,同时设置项目公司累计营业收入上限额度,以此作为项目公司经营特许经营权到期的触发机制。只有通过对PPP项目全过程绩效监督与规范,才能使PPP项目运营稳定性大大提升、社会资本提高执行效率、项目自身质量增强。
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