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中日PPP产业基金投融资模式对比分析 2017-12-14 15:28:09
 近期来PPP产业投资基金作为一种创新型融资手段被广泛推广与运用,但由于我国PPP产业投资基金目前还处于初步发展阶段,仍然存在运作不规范的问题。而我们的邻居日本,早在2013年设立“官民合作基金”(即PPP产业投资基金)并制定了相应的配套标准与指南,使得其PPP产业投资基金早已先于我国步入了规范化运作阶段。本文通过进行中日PPP产业投资基金对比来解析其在投资对象、运作机制和退出方式三个方面的差异,并且结合现有国情分析原由。1、投资对象1)投资领域从投资领域来看,日本PPP产业投资基金不仅投资于公共领域,也可以投资于一些垄断性行业(例如人造卫星、机场、船舶等),而中国的PPP目前仅局限于公共领域。日本的一些垄断行业向PPP放开主要源于日本大财团较之政府拥有更先进的科技技术和更雄厚的财富实力。日本政府为了吸引财阀集团提供更先进的技术和财力,也为了降低财政压力及提高建设运营效率,日本政府修改法律将一些垄断性行业放开,让社会资本参与其中。而中国则相反,对于高科技垄断性行业,政府才是高端技术的绝对拥有者,并且由于特殊的国情,现阶段并无可能开放垄断性行业让社会资本参与。所以对于开放垄断性领域,必须理性面对,避免盲目跟随他国,需要依据实际国情来调整。2)项目类型从投资项目来看,日本PPP产业投资基金在创立之初就从法律上明确规定投资对象仅为“独立核算型项目”(等同于我国的使用者付费型)的PPP项目,而这一类又是财务状况较好,现金流较稳定的项目,这一规定从源头上控制了PPP产业投资基金的风险。这一现象主要是基于日本已从城市框架拉大的发展初期过渡到城市功能完善为主、并逐步向城市品质提升的阶段迈进,故而日本的PPP项目类型以收费机制相对完善、现金流覆盖程度较高的文教设施和医疗设施为主,以上两类项目占日本PPP项目比重约为53%而中国PPP产业投资基金投资项目类型包含了使用者付费、可行性缺口补贴、政府付费三种。截止20178月末全国PPP综合信息平台项目库季报(见图1),我国使用者付费项目1,384个,占20.4%;可行性缺口补助项目2,715个,占40.1%;政府付费项目2,679个,占39.5%。与日本的PPP项目类别构成相比,我国呈现出截然不同的现状,此差异主要原因在于我国中西部大部分地区仍有大量新增传统基础设施待建,这一现状决定了现阶段我国公益性较强、缺乏使用者付费机制的PPP项目仍占比偏高,据财政部最新统计数据显示,可行性缺口补助及政府付费类项目合计占财政部PPP项目库入库项目的79.6% blob.png 1:截止2017年8月末的PPP回报机制数据汇总 2、运作机制在日本,PPP产业投资基金以带动社会资本为目的,采用统一母基金模式进行运作,并从PPP产业投资基金到PPP项目的启动仅采用1倍杠杠。而我国PPP产业基金在每个省份都有各自的运作特点,并且各省份自行出台管理办法,根据运作机制不同主要分为以下三种:第一种,仅设PPP投资引导基金,采取分期设立方式对项目进行直接投资(如:四川省PPP产业投资基金)第二种,既设PPP母基金、也设PPP子基金,子基金资金全部来自母基金,不进行二次杠杆放大(如:江苏省PPP产业投资基金);第三种,既设PPP母基金,也设PPP子基金,子基金再与金融机构、社会资本等共同组建有限合伙制基金投资于PPP项目(如:山东省PPP产业投资基金)。从长远来看,日本统一的PPP产业投资基金模式仍然值得我国采纳学习,因为统一的模式从根源避免杠杆过大等风险问题,并且利于统一规范管理以及推广和运行。3退出方式在日本,PPP产业投资基金的退出方式可通过发行不动产投资信托基金(J-REIT)的收益凭证、通过基础设施基金上市等金融化手段实现。并且此类透明的金融化交易方式和退出机制不仅可以为基础设施融资提供良好的渠道,同时也为基础设施建设带来了更多的民间资金。在中国,PPP产业投资基金的退出方式主要有项目公司清算、政府/开发运营公司进行股权回购转让或资产证券化。此外,我国现阶段还存在部分PPP项目政府财政支出责任前移,社会资本提早回收大部分资金的不规范退出方式。相比日本而言,我国的PPP产业投资基金退出方式的市场化程度依旧不高,并且尚未进行系统的规范化管理。四、总结综上所述,日本PPP产业投资基金投融资模式对于我国有较强的参考意义:首先,制定立法层级较高的全国性PPP产业投资基金指引性政策规范;其次,使用者付费类项目应如政府付费类、可行性缺口补助类项目同样得到均衡发展;最后,退出方式需引入更多金融化、市场化退出手段,规范并完善退出机制。但在实际操作过程中均需平稳过渡、不可操之过急,并结合中国国情,具体问题具体分析。 
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